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来源：凤凰网财经
作者：琢絮吕银玲
核心提示：
1只需交数万元预付养老金，就能预定老年公寓的床位，优先入住并享受不同力度的消费折扣；不仅每个季度能够领取相应额度的床位补贴，如若约定期限到期后没有入住，还能全额返还养老金。这种“以床养老”模式看似十分划算，实则暗藏危机。凤凰网《风暴眼》获悉，四川省自贡市大安区葛仙山养老项目在附近市县通过这种方法敛财后，资金链断裂，已致至少余名老人超万元预付款血本无归。
2凤凰网《风暴眼》调查了解到，葛仙山养老项目背后，是地方政府招商引资的开发计划。政府与企业签订的投资意向协议成为老人对项目深信不疑的一个重要因素。而企业变相承诺“还本付息”，将预存金用于偿还个人贷款的行为，已涉嫌非法吸收公众存款或集资诈骗。对于企业的资质、项目建设情况、营销行为，地方政府未进行过有效的调查和监管。
3地方政府力推的养老项目，为何最终走向烂尾和人去楼空的结局？除了企业自身问题，土地征用手续一直没有办好，也是项目停滞的关键原因。在地方政府加速项目落地的承诺和鼓励下，企业选择未批先建、收取预付款，终致祸局。据多位土地纠纷律师透露，这种“先上车后补票”的现象在地方招商引资过程中并不罕见。
4人口老龄化背景下，养老产业市场放开，滋生出各种新兴模式，良莠不齐、陷阱颇多。预付费模式正是在养老机构资金不足的困境中探索出的一种经营方式。国家和地方多个文件肯定了预付费模式的益处，同时规定了多项监管措施。在实践中，地方政府加强监管，对于保护老人的钱袋子至关重要。
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修葺一新的天王殿前，宽阔的广场上，73岁的余阿姨头戴一顶红色鸭舌帽，手捧一盏金座莲花灯，与几百名同样装束的老人一起，跟在一众披着黄色袈裟的和尚身后，转了一圈又一圈。他们是在祈福。和尚的梵音仿佛从远处飘来，余阿姨好奇地抬头观察周围，场面壮观，人山人海。商人和官员坐在远处，摄像机全程跟拍，有很多当地人围观。她瞥了一眼，迅速低下头，以免显得心意不诚，惊扰福报。
余阿姨因在养老项目中预存了4万元床位费而得以参加这个仪式，她以为此时目之所及的庙宇山林，都将是自己未来颐养天年的所在。仪式结束，老人们每人毕恭毕敬地烧了一炷香，把香插在香炉里，四周烟云缭绕。
这是一家名为葛仙山养老服务有限公司（以下简称“葛仙山养老公司”）的企业于年举办的卍字祈福法会。大会颇为隆重，由地方电台拍摄播放。大会宣扬葛仙山为风水宝地和养老胜地，兼具道家、佛教文化和优越的自然生态条件，这里将要修建容纳千人的养老度假区。
大会吸引来的老人，大多辛苦一辈子，唯剩“善根福德”和安享晚年的心愿，需要托付。却没想到，一场看似风光无限的养老蓝图却演变为一次“社会面”的剥夺——不仅攒了一辈子的积蓄血本无归，还不得不把人生的最后时光交付到一场无望的斗争中。
这养老蓝图的规划者——原本要成立项目指挥部的地方政府缄默不言，负责执行的葛仙山养老公司在没有土地手续的情况下，以消费补贴诱导老人预付资金“以床养老”，最终资金链断裂，酿成祸局。凤凰网《风暴眼》了解到，仅在四川省内江市，就有名老人预存的万元床位费扑了空，而其中多位老人现已去世，再也等不到追回款项的一天了。
政府公章成揽客利器
坐落在自贡市大安区庙坝镇沱江畔的葛仙山又名大脚山，海拔米，峭壁穹崖，云雾环绕，林木蓊郁，自古就有“西蜀名山”的美誉。东晋炼丹家葛洪在此炼丹修仙的传说故事还赋予其神秘色彩和悠久的历史况味，吸引不少人慕名而来。
也正因如此，近年来葛仙山一直是大安区政府力图对外招商的名片。年2月5日上午，大安区大山铺江南春大酒店里举行了一场特别的座谈会，市区多位领导参加，为的正是发展“归雁经济”，吸引“大安籍”成功人士回乡投资兴业。庙坝镇当地商人陈忠作为返乡人士参会，与区政府签订了《葛仙山寺庙和养老中心项目投资意向协议》。
协议中的养老公寓项目，占地面积亩，主要包括自贡市葛仙山生态养老公寓和自贡市葛仙山大脚寺（即崇菓寺）念佛养老院。
这一项目颇受地方重视。凤凰网《风暴眼》获得的协议显示，大安区政府要成立项目建设指挥部，负责项目实施的协调服务工作。陈忠的养老公司主要负责项目的实施、协调和管理工作。
多位老人介绍，协议签订第二天，多个政府部门人员参加了项目启动现场会，助力项目落地。
政府的加持，也助推了葛仙山养老公司在毗邻的内江市设立分公司，迅速组建团队，在市区内发放传单招揽客户。
71岁的胡桂金收到传单时，被传单上整洁奢华的房间和完善的医疗服务图片打动了。她的大半辈子并不轻松，年轻时从乡下来到内江市打工，做过家政、照顾过老人，年纪大了在小区打扫卫生。劳碌至今，终于攒下些积蓄。如今，三个儿子都已成家，为了不给孩子增加负担，自己掏钱去养老院是个不错的选择。
分公司地处闹市区，在派出所附近。大厅的墙上张挂着各种盖有红印章的文件。胡桂金印象很深刻，盖有大安区政府公章的协议文件旁边，是自贡市工商局下发的营业执照，还有陈忠作为优秀企业家的证书。
经理邱平极力向她推荐养老院的优越条件：老年公寓里生活设施齐全，就医方便，房间里安装呼叫按钮，身体不舒服按铃，医生随时待命，门外长期安排救护车。他还宣称公司加盟“候鸟式养老体系”，入住以后还可以到绵阳等地旅游养老。
要享受这些服务，只需要在预订养老储值卡内预先存入养老储备金，而不同金额对应着不同等级的床位补贴。譬如，交一万元以上获得贵宾卡，消费可打8.5折；五万元以上是钻石卡，打8折；10万以上升为至尊卡，打7.5折。付款后，老人可以得到“以床养老服务居住权证”证书。约定的三年期限到了，可凭证入住并按不同折扣消费，如果不入住，也可以将预存金全额返还。
更为引人瞩目的是，除了上述权益，充值的老人还可以额外获得床位补贴费用，按照实际充值金额的10％-13％不等，分季度领取。
胡桂金在当年9月交了一万元预存金，每年可以拿到一千元的床位补贴。这笔费用很吸引人。3个月不到，在业务员以“多拿补贴”为理由的劝说下，胡桂金又存了4万元。
余阿姨也在年预存了4万元床位费，起初她还担心资金不安全，但每隔三个月准时领到几次补贴款后，很快打消了疑虑。
公司业务员小潘告诉凤凰网《风暴眼》，到了项目后期，依靠老人们的口碑相传，公司业务开展越来越顺利。许多老人见承诺的补贴一次不少地发到手上，很容易产生信任，会继续充值。
王女士动员了家里的多位老人充值办卡。她家里面临的养老负担很重，父母双方年至耄耋，母亲还身患脑溢血，坐轮椅度日，吃喝拉撒全部离不开人。而王女士还有一位单身的姐姐，年近花甲，身体状态欠佳。王女士不得不为家庭日后的养老筹谋。所以，她动员姐姐和父母拿出积蓄，提前预定养老床位，先是充值19万元，此后又追加3次，总共投入50万元。
王女士按照预存金的13％拿补贴，每季度可以领差不多多元。对很多老人来说，这笔钱相比存放在银行里年化3％的利息，实在划算太多。
前仆后继的资金游戏
对高达10-15％的补贴和业务员天花乱坠的承诺，老人们深信不疑。即使在诸多工程未兑现时，仍有老人前仆后继地投入资金。
胡桂金曾有几次来葛仙山考察。年6月初，她被邀请来葛仙山看项目时，发现原本荒凉的山地，多了二十多间木制板房，还修建了食堂。公司的人告诉她，未来还会建设老年大学以及二期工程，她满心憧憬地回去了。
当一年后再次上山时，所有的承诺似乎还停留在原地。未来的老年大学、还有用来安装福位、以安放逝者灵骨的二期工程均不见踪影。不过，她和许多同样被邀请的老人，倒是免费在木质板房里住了三天，板房里陈列装饰颇像宾馆，两张大床占据大半个房间，电视、空调、洗手间等设施一应俱全。
信佛的人相信，“早受香火，早得福报”。但安装福位的二期工程一直没有动工，胡桂金忍不住问公司业务员，“你们怎么只有一期工程，二期工程怎么还没有动呢？”对方只回称资金没有到位。
老人沉浸在葛仙山清幽静谧的自然环境里，对业务员的回答并未过多质疑。实际上陈忠的养老公司资金已经高度紧张，年连员工的工资都拖欠了。内江分公司的业务员小亚告诉凤凰网《风暴眼》，他的基本工资是多元，年时大概有两三个月没有收到工资。小亚清晰记得当时，邱平告诉他们公司资金“被冻结”，所以发不出钱了。此后很多员工陆续离职。
但是这并没有阻止内江分公司继续敛财，反而变本加厉地推出促销活动。小亚称，公司经理邱平在会销演讲时，多次讲述项目活动力度更大、补贴更高，劝更多老人存钱。
那时，业务员劝说老人存钱时又添了新的话术：“原本充值1万元才能获得的贵宾卡，现在只需要充值8元，相当于提前拿了1元的补贴。”
公司还以种种名目从已缴纳床位费的老人身上继续套钱。佛教中如入佛门，便要“皈依”，其中不少已经“皈依佛教”的老人，如果入住葛仙山养老院，并想把自己的名字刻到福位上，还被要求二次“皈依”——需要缴纳39元钱。
郭少辉老人对上述情况毫无觉察。他离开家乡很久了，在湖北荆州工作多年，年退休后才回到内江老家。他记得很清楚，直到年12月初，满大街还都是内江分公司的人发传单，开展各种讲座。他还向许多已经充值的老人询问情况，综合判断后，认为项目比较可靠。当年12月8日，就在爆雷前半个月，他存入5万元。如今，他手上那本红色封皮的居住权证像是废纸一张，显得极其扎眼。
年的最后一个月，部分老人发现，没有准时收到公司的补贴款。老人们心急火燎，开始担心起来。
胡桂金的合同期限在年12月31日就该到期了，她提前找到经理邱平，想要把预存金取出来。邱平还安抚她，“你不要急，等到明年元月，再给你加一次床位补贴，到时候补贴和本金一起给你。”
没有等到次年元月，公司人去楼空，胡桂金等老人们的生态养老梦强行落幕。
三千万预存养老金失踪
资金游戏难以为继后，老人们收不到补贴返现，于年12月28日报警。陈忠以及邱平等人随即被公安机关羁押。
内江市经侦人员告诉报警的老人，陈忠的养老公司，涉嫌非法吸收公众存款或集资诈骗。养老公司在没有金融许可证的情况下，变相吸收公众资金，并承诺以“付息”的方式返还，已经触及非法吸收公众存款的本质。此外，內江市场部所收三千多万预存金，仅上交公司一千多万，陈忠并没有用这些钱投入建设，而是还了银行贷款。
年5月，陈忠因癌症病重取保候审。如今，他已因病去世，而老人们，至今没有查明其资产情况及其余预付金的钱款去向。追回钱款对他们来说难上加难。
值得 如此大规模的项目，不仅与政府签订了协议，而且分公司还在派出所眼皮底下大摇大摆地开展会销活动。在老人们心中不禁产生一个巨大的疑问——3年来，原本说要在养老项目中成立指挥部的大安区政府，对陈忠吸收老人的预付款是否知情？为什么没有对陈忠公司进行监督？
截至发稿前，针对相关问题，大安区政府并未给予回复。
从政府监管职能来看，中南财经政法大学刑事司法学院教授童德华指出，政府引资、搞产业开发等都是必要的，但是并不意味着政府可以放松监管。“政府工作人员的渎职表现在，在前期决策中没有充分分析研判企业投资的诚信；在中期，因为涉及费用前期缴纳，不排除变相集资的可能性，政府本该会同银行监管部门，在中期加强对企业经营上的严格监管。”
为了防范监管部门的利益寻租问题，除了加强监督检查，年2月1日施行的《企业投资项目核准和备案管理条例》还明确要求，核准机关、备案机关及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为要承担明确的法律责任。
土地未批先开建？
在陈忠去世前，老人们曾派代表去葛仙山上找到他谈判。那是在年9月，陈忠病入膏肓，已经说不出话，只能靠写字与人交流。
陈忠在纸条上写下，“如果我不给大安区人民政府签招商协议，政府表态三个月给我办好土地征用，我也不会收客户的预存金。”
是否真的如此？
凤凰网《风暴眼》获得的文件显示，相关土地的审批曾一度延期。年8月23日，大安区发改局《关于延长自贡市葛仙山养老疗养公寓项目有效期的批复》显示，“鉴于该项目由于土地指标等前期相关手续尚未办理完毕，项目未能按原定计划如期推进。”并将项目延长有效期至年7月15日。
按照陈忠的说法，地方政府不仅没有在三个月内完成土地审批，而且似乎审批一直都在拖延。自贡地方电台《玩味自贡》栏目年曾播放陈忠组织的卍字祈福法会，陈忠面对镜头也提到土地审批的事情，“老年公寓现在主要在于征地，现在新政策，必须征用土地，以后才能搞固定式建筑。所以目前，在努力办理这个征用手续的过程中。”
实际上，这块地长期处于土地征收的不合规状态。
项目地的一部分，早在年流转给陈忠。凤凰网《风暴眼》从一份判决书上查询到，年7月30日，陈某1与自贡市大安区庙坝镇黄荆村一、三、六组签订《土地转包合同书》，流转土地用于生态旅游经济开发。判决书上的相关信息以及陈忠公开渠道的说法都验证了，这是后来规划养老项目的土地，不过，修建老年公寓还需要在此基础上扩大征收范围。
对于旅游和养老两个项目，我国《土地管理法》有明确的土地使用要求。北京欣国律师事务所律师李赞祥对凤凰网《风暴眼》表示，年的旅游开发项目，在不改变土地用途的前提下，流转土地不需要哪个部门批准，只需备案即可。但是建老年公寓要使用农村集体土地，首先要省政府批准征收，把土地征为国有，再作为国有土地出让给企业。
上述土地虽有规划，但长期无实质建设。直到近几年，方修建几十间板房和轻钢构造的接待中心。年，葛仙山所在的庙坝镇人民政府向法院提交情况说明时，曾交代上述建筑未办理相关土地手续，这意味着它们属于未批先建工程。
这已经违反规定。在北京广衡律师事务所合伙人副主任李后兵律师看来，既然陈忠流转过来的土地性质是农用地、集体土地，那么，未经审批，进行任何开发建设、包括建临时建筑都是违法的。
但是为什么，一个流转10余年的土地，一直未获得审批？大安区政府对凤凰网《风暴眼》提出的相关问题也未予置评。
“这种现象，可能是开发公司与当地政府违法操作所导致的。”李后兵分析称，“征收土地，至少需要省级以上人民政府批准。开发公司和当地地方政府的做法，是想先上车后买票，但现在的问题是上了车，票买不到了，或者票暂时买不到，车就开不了。”
李赞祥也认为，先上车后买票在地方上很常见。老年公寓要立项，需要民政部门的批文，此外还需要规划部门等同意，才能向国土部门申请征收，由国土部门向省政府报批征收土地，最终才可以出让。
“先上车后买票”背后或也跟当地的招商引资审批提速有关。陈忠的养老项目获批那一年，自贡市燃起了“项目年”热潮。据自贡市发改委 对于上述政府承诺审批时限而实际拖延的情况，李赞祥认为，“如果有充足的协议文件、会议纪要等证据，证明地方政府曾承诺审批时限，那么现在土地批不下来，政府是涉嫌违约的，需要对企业进行赔偿。”
养老模式的资本困境
葛仙山养老项目的“烂尾”并非个例。凤凰网《风暴眼》发现仅在自贡市，近年来就有福寿孝生态养老公司、旭源系公司等多家养老机构，涉嫌非法集资，圈钱跑路。
相似的案件在全国各地时有爆发。近期，湖南省、江苏省、内蒙古等多地通报了多起养老诈骗案件，凤凰网《风暴眼》不完全统计，其中涉案金额规模超过26亿元，受害老人超过人。这些案件大多以养老优惠为诱饵，诱骗老人付费，承诺归还本金等，一旦老人签约付款，即圈钱收网。
养老骗局层出不穷的背后，折射出当今养老热潮下资本与监管的不对等。年，我国人口结构中60岁以上老人已经占到近1/5，银发人如何安度晚年，单纯依靠传统养老模式已经无法满足。一方面需要激发出数万亿规模的蓝海市场，而另一方面却是养老机构身陷盈利不足的困境。
前瞻经济学人数据统计显示，从年到年，我国养老行业规模从1.4万亿元增长到6.6万亿元，增幅达.4％。而到年，预计我国养老产业规模膨胀至22万亿，替代房地产成为第一大消费产业。
许多大型房企也已意识到这一点，早在年就开始大张旗鼓地推出养老服务。但是无论保利集团还是万科、远洋集团，旗下的养老业态都面临营收天花板。这些养老机构入住率低，价格昂贵，导致养老出现支付能力上的结构性困境。年12月，因为入住率低，导致亏损，万科关掉了旗下位于北京市五环外窦店的幸福家社区养老中心。
而实际上，我国的养老床位也就.5万张，按照2.67亿（60岁以上）的人头计算，人均床位极低。这也更加剧养老困境。
“养老机构资金需求规模大，回报周期长，通常只能微利经营，其对金融资本的吸引力存在先天不足。”中国农业大学人文与发展学院公共管理与发展系讲师张栋告诉凤凰网《风暴眼》，通过其他多元化的方式获得资金支持尤为重要，而通过让渡养老机构的入住权获得老百姓预付资金则是高效、便捷的路径之一。
为了鼓励社会资本的参与，国务院办公厅于年4月发布的《关于推进养老服务发展的意见》也打开了“预付资金”模式的市场缝隙，允许养老机构为弥补设施建设资金不足，通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销。
随着“以房养老”“以床养老”“候鸟式养老”等生态层出不穷，其中也有一些时常游走在法律边缘。相关部门逐渐意识到在放开市场的同时，更要加强资金监管和引导。上述《意见》规定，按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。
面对诸多乱象，多个地方下发指导意见，规范养老机构预付费经营模式。江西省年5月28日出台了《关于加强养老机构预付费管理的指导意见（试行）》，明确符合规定的养老机构可以通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销。但是，“不得承诺返本付息或者给予其他投资回报、承诺明显低于市场价入住或折扣返利等优惠条件等形式诱导老年人及家属交纳会员费。”
安徽省年11月印发的《安徽省养老机构预付费管理办法（试行）》除了规定不得承诺还本付息外，还设置了多项门槛，其中包括须以出让方式获得土地并利用自建或自有设施举办；正常运营一年以上；“会员卡”客户总数不得超过该机构实际可用床位的80％等。
地方政府加强监管，对老人来说，极为必要。大多数老人，实际上辨别能力不足。胡桂金至今都无法理解，她购买的养老床位怎么就成了非法集资。她关心的是自己辛苦10年攒下的5万元积蓄，究竟何时才能索赔回来。
从存钱到索赔，数年时间转眼而过，如今胡桂金已经76岁了。她依然靠着打工赚钱，每天早上5点多起床，月工资只有元。相比于从前干劲十足并满怀希望的自己，现在的她多了更多迫不得已。物价上涨，水电费、生活费比以往更沉重地压在她佝偻的肩背上。“我现在身体还可以，万一生病，连普通的药都买不起。”
她不明白，自己勤恳一辈子，为何会落得老无所依的结局。
