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前言
老少盐政策并未在全国产盐州县全面推行，即便在推行地区，具体的实施举措及实施过程中的政策调整，也展现出迥异的实践样态。这些差异的形成，与各地余盐产量及处置方式、地方原有的食盐运销制度安排乃至地方官员的为政素养等因素密切关联。
一、老少盐政策施行的区域差异性缘由
第一，额定配引之外的余盐产量及余盐处置方式的差异。各地盐产量差异直接影响到老少盐政策的施行。中国所产食盐，按照来源种类划分，大致有海盐、池盐、井盐之别。基于不同的自然环境禀赋，各盐区产量存在巨大差异。一些盐区盐产充沛，配给正额官引之外，仍有余盐；而部分盐区在额定配引之外，并无余盐可供赡养老幼贫民，因此缺乏政策施行的前提条件。河东池盐产量不高，“河东盐法，系各场商浇晒畦盐，岁有丰歉，以盈补绌，常虞不足，向无余盐可以赡恤贫民，故无挑负之例。”在陕西，“延安、榆林、绥德三府州虽或产池盐，或产土盐，但本地之盐仅敷本地民食及应销地方，均无余盐可赡老幼贫民。”甘肃出产官盐者，仅有宁夏府下属之花马小池以及巩昌府所属漳县、西和县，“每年出产盐斤，仅敷商人配引行销之用，并无余盐可以官为收买，亦无肩挑背负贫民贩卖余盐之事”。即便在同一盐区，各处盐产量亦有丰歉之别。在四川，成都、绵州、潼川、夔州等处皆产井盐，然而产量有限，“岁获盐斤，仅供敷配额引”，唯独“叙州府属富顺县、嘉定府属犍为县产盐较旺，配引之外，不无余盐，向有老少贫民易米养赡之例”。
各地对余盐处置的方式亦影响到老少盐政策的施行。在云南，虽部分盐井产能充足，但所产盐斤皆当井收发，“余盐一项，惟黑、白、琅三井及安丰、阿陋、按板、恩耕、景东五井卤水充溢之区，于煎足正额外，出有余盐，官为照数收买，随正配运，划补薪本”，并无余盐留待赡养老少。浙江温州、台州二府所产食盐，于配引之外本有余盐，但因先前私盐充斥，官引难销，雍正六年经总督李卫题准，发帑收买余盐，交给商人领运，故该处并无老少盐。广东最终革除老少盐名目，亦是基于余盐处置方式的考量。广东本无余盐供给老少贫民，“该省各场灶盐斤，向系发帑官收，即有溢额，亦系尽数归官，交商配引行销，原无另有余盐听民买卖”，老少盐政策的施行，反而给了盐枭以私贩的口实，“奸徒囤贩，事发到官，往往以收买老少零盐借口，地方官听其狡展。又潮州近场地面，多系妇女挑负，一经盘诘，即指为收买零盐，巡役人等不便拦阻”，无形中增加了盐业缉私的难度，导致乱象丛生。加之滨海贫民已有妥善安置，远不如革除此例为优。
第二，各地原有的食盐运销制度安排与老少盐政策的匹适度不一。各盐区在历史变迁中形成的不同食盐运销制度，对老少盐政策的实施产生了较大影响，这又可以分为以下几种情形：首先，产盐州县行销商引。此种情形下，若老少名额较多，确实容易侵蚀官引销售。乾隆九年，长芦盐政伊拉齐奏称：滦州、迁安、乐亭、丰润、宁河五州县“设立贫贩以来，官引日见难销，私枭日甚一日。现在滦、迁等五州县贫贩四五六十名不等，以每人每日负盐四十斤，合计一年约共一万一千余引之盐，较官引已反过半。即使贫贩毫无影射行私，而官引已有盐壅课绌之虞”，以致商人难于承办。如滦州、迁安、乐亭三处引地原由商人王至德父子承办，但因“贫贩灶盐充斥，每年赔累难支”，屡次申请退出。这也是长芦老少盐政策实施不久即改弦更张的重要原因。当然，若贫贩人数较少，则不会造成严重影响。山东符合贫贩设置州县共计日照、乐安、寿光、利津、沾化等五处，皆为商运票引区，然而，“利津、乐安、寿光等三场，曾于乾隆二年议设老少贫贩案内，确查无合例之人，均未设立”，剩下沾化与日照两处仅有老少贫贩３４名，人数无多，并未对官引销售造成冲击，所以是在乾隆谕旨下发后顺势变革。其次，产盐州县并不行销商引。在奉天，“溯自康熙中叶罢引后，迄于同治初年，为民间自运自销，同治六年始行征榷。”山东产盐之诸城、胶州、福山、掖县、昌邑等五处，“产盐无多，未经设商领运，听民自行销卖”。
在广东，“琼州一府，孤悬海岛，遍地生盐，向未立埠招商销引，惟就灶丁征课。其所属居民，皆系就地买食。”既然百姓可以自行销售买卖，也就无所谓老少贫难挑卖盐斤之说。比较特殊的是两淮地区。两淮产盐各州县，入清伊始未设立官引，但亦非人人可以兴贩，只是允许穷苦百姓以肩挑背负的方式贩卖小额盐斤，到雍正年间形成了前述之筹盐法，即贫贩需验明身份，持筹兴贩。乾隆元年改行老少盐，却未对挑贩人群进行年龄区分，因此相较于原先的政策规定，仅是微调而已。而一旦取消老少盐，将面临诸多善后问题：如何安置原先于盐业中获利的挑贩贫民？如何安排该地区的食盐制度（即本州县百姓如何食盐）？这种制度安排能否适应当地的实际情形？就安置贫民而言，“此等穷民生产海滨，借此余盐零星售卖，以资糊口，享自然之利，无冻馁之虞，积久相安，几同恒产。若一旦革除，停其挑卖，既不能预计其每岁获利之多寡，以为养赡，而别无生计，必致流为游惰，转滋事端”，故需妥善计议，方不至生乱。对于此，可以如其他盐区一样，统计挑负人口，折给钱文。这样做的难点在于彻底取消贫难挑贩政策后，需在产盐州县设置官店销引，以满足百姓的食盐需求，但滨海地区的地理条件及实际情形并不适合这一方案，“海隅乡村零落，或十数家一村，或二三十家一镇，道路相隔又或二三十里至四五十里不等，商人难以尽设官店发卖。且一经设引招商，开张觅伙，不无多费，又须计及成本，则盐价必致加多。沿海村民向借此项肩挑背负者，挑盐往卖，得以就近食贱。今若令其涉远食贵，民情亦多不便”，于商、于民皆有窒碍。中央与地方官员曾就此多番商讨，但提出的相应解决方案皆无法令乾隆帝满意。
最终乾隆同意废除老少盐名目，重新恢复雍正年间的方案，仍让贫民挑负。如此安排，可能的原因在于：一则缺乏合适的方案安排两淮产盐州县的食盐问题，只能仍遵成例；二则乾隆转而认同高晋等人所言，预防私盐之法更多地在于严防场灶余盐“透漏”、强化缉私力度。他在给高晋的上谕中言：“昨因桂林奏请裁广东老少盐斤名目，惟严禁私盐，以杜弊源，所见颇为近理。”
最后，一些盐区存在特殊的食盐挑贩政策安排，比较典型的为浙江。与两淮不同，浙江近场州县并不全然由老少挑盐贩卖。“近灶之地，例设票引”，即所谓“肩引”，其法例由商人结保，肩贩领引挑贩销售，此种运销制度设计其实与官盐无异，“肩贩持引行销纳课，即与官盐相仿”。而在肩贩未经之处，也就是逼近场灶处所，方有所谓的老少盐，“有肩贩未经之地，其逼近场灶处所，向有老少盐斤以便民食”。可见浙江产盐州县是肩引与老少盐的结合体，而且彼此之间有着严格的地域限隔，这也是地方官员奏请浙江老少盐“地不得过十里之外”的缘由。如此，老少盐的销售量与兴贩群体皆存在一定的限度，不会对正常的盐业秩序造成冲击，所以户部在得知其人数无多、彼此相安后，方才允准浙江保持原状，继续实施老少盐政策。
第三，地方官员对于盐业问题的认知和预判也会影响老少盐的实施形态。在福建，老少盐政策执行伊始即折给钱文。乾隆元年，总督郝玉麟奏称：“闽省福清等场贫难老少负盐甚多，各县课地反为贫难负盐所占，有碍盐法”，不若改折钱文，“老少残疾，得资糊口，并杜其影射私贩之弊”。若长芦盐政官员起初即有此认知，也不会出现后来“课地反为贫难负盐所占”的情形。
二、结论
当老少盐政策在实施过程中形成诸多弊病，渐次冲击了常态化的盐业运销秩序时，官方的政策调整也并非整齐划一，而是呈现出显著的地域性差异。这种差异的出现，与各地盐产状况以及原有食盐政策的匹适度乃至官员的为政素养等因素密切相关，也证实清代的盐业政策制定与调整大抵遵循因地制宜的原则，中央对地方的盐政控制保有相应的柔性空间。因此，对任何一项清代盐业政策的探讨都不能停留在全国性层面的泛论，而需下沉至各个盐区，详考政策之落地施行。
就此而言，区域史的角度仍是深化盐业史研究的较优路径。老少盐是国家给予产盐州县贫难百姓的一项食盐优待政策，这表明在清代的食盐专卖制度下，依旧存在一定的制度弹性空间用于民生改良。但在其影响盐业运行秩序时，官方即着手进行政策调整，可知确保盐业运销秩序的平稳运作仍是清代盐政的
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